Après quelques commotions, bouleversements économiques, géopolitiques et institutionnels, dont les conséquences ne sont pas terminées, et après une période de blocage et de paralysie, l'Union européenne (UE) pourrait entrer dans une nouvelle phase de révision de son modèle de gouvernance économique.
Dans le domaine de la capacité financière des institutions européennes, la paralysie institutionnelle de l'UE pourrait être débloquée, de manière limitée, grâce à la disparition des inconnues : un Brexit mou et la formation prévisible d'un gouvernement conservateur-SPD en Allemagne (1).
La formation des gouvernements d'extrême centre (2) pourrait entraîner une modification de l'architecture économique et institutionnelle existante. Avec de nouvelles formations ou coalitions, ils représentent le noyau commun des orientations politiques pour les partis néolibéraux et sociaux-libéraux qui ont soutenu les régimes politiques européens au cours des trente dernières années, dans un scénario d'amortissement temporaire de la crise économique. Entre autres éléments de la gouvernance économique, cela pourrait réorienter les ressources de l'Union européenne - aujourd'hui maigres par rapport à celles dont disposent les États membres, ridicules pour toute politique budgétaire significative et, par exemple, très en dessous du déjà modeste budget public américain (en termes relatifs) - vers une politique plus cohérente en ce qui concerne la capacité à exiger des mesures d'ajustement structurel. Afin de renforcer les politiques de discipline budgétaire, des moyens - de toute manière, insuffisants - seraient promus pour la stabilisation du système financier susceptible d'atténuer la crise bancaire à venir. Les anciens programmes d'investissement structurels et sociaux seraient réorientés, rendant possible une action anticyclique limitée dans les pays en crise, pour autant qu'ils se soient conformés aux réformes néolibérales dans leurs structures économiques, budgétaires et de dépenses.
Un débat sur les causes de la faiblesse de la structure et de la dynamique économique, circonscrit à la dimension institutionnelle entre les élites européennes, a accompagné certaines discussions politiques existentielles du projet de l'UE. Alors que l'agenda néolibéral, dans ses différents formats, a attribué la crise à l'indiscipline budgétaire et à l'absence de réformes structurelles dans les pays les moins compétitifs, d'autres attribuent les problèmes à la crise de l'investissement, à l'hypertrophie financière ou à l'inégalité. Indépendamment du diagnostic ou de la perspective, tous partent de la conviction qu'une nouvelle crise financière pourrait mettre en cause la zone euro et qu'une crise bancaire pourrait déclencher une récession nouvelle et plus profonde. Ceux qui sont favorables à l'architecture actuelle du système euro (3), tant les néolibéraux de l'extrême centre que les ordolibéraux allemands, ont pris l'initiative de tenter de la renforcer afin que l'UE ne se désarticule pas et continue à servir les oligarchies financières et les sociétés transnationales européennes.
Déblocage institutionnel et gouvernements d'extrême centre ?
Les propositions manquent encore de précision, mais elles disposent déjà d'une base de résolutions qui pourrait leur donner une couverture institutionnelle. Ce qui avait été un coup de sonde est plus proche d'une proposition avec des délais concrets - 18 mois - pour parvenir à un certain consensus entre les gouvernements des pays dirigeant le projet de l'UE, formés récemment ou en cours de formation.
Au début de 2018, la France dispose d'un président qui représente mieux que d'autres le projet d'extrême centre. Emmanuel Macron se bat pour une révision fédéraliste et néolibérale de l'UE. En même temps, l'Allemagne pourrait avoir abandonné le scénario d'un gouvernement de coalition " jamaïcaine », ouvrant la voie à une réédition de la " grande coalition » entre la CDU et le SPD. S'il n'y a pas de gouvernement avec les libéraux - qui s'opposent à toute proposition de type Fonds monétaire européen (FEM) - cette voie serait ainsi dégagée, même dans sa version la moins ambitieuse (4). C'est dans ce contexte que la Commission européenne peut se sentir soutenue pour initier une réforme de l'architecture institutionnelle et financière de l'UE. Ainsi ressurgit un débat qui a été initié au cours des deux dernières années, sous diverses variantes, à partir du rapport des cinq présidents sur l'avenir des finances de l'UE et du Livre blanc sur l'avenir de l'UE, qui demandait un approfondissement de l'Union économique et monétaire, ou encore de la discussion au Parlement européen sur la capacité budgétaire de la zone euro.
Le débat des élites sur le modèle du Fonds monétaire européen
Le débat sur la capacité fiscale ou budgétaire de la zone euro se déroule depuis longtemps dans les institutions européennes, avec des approches différentes, ce qui ne les empêche pas d'avoir de nombreux vecteurs communs. Le projet Macron exprime un de ces aspects, différent du projet allemand de Merkel. La variante néolibérale-technocratique-fédéraliste du premier et l'option ordolibérale des Allemands optent toutes deux pour la stabilité financière - euphémisme pour cacher leur priorité à protéger le système financier - dotant le budget de l'UE d'un instrument financier lui assurant une plus grande capacité.
La différence essentielle entre la variante fédéraliste-technocratique et celle incarnée par Schauble (devenu président du Bundestag), c'est que les fédéralistes néolibéraux veulent mettre en place des mécanismes de compensation tel un fonds de dépôts européens ou un système d'allocations de chômage à l'échelle de l'UE, ou disposer d'une marge d'endettement et d'un instrument qui favoriserait l'investissement (assujetti à la logique de concurrence). Le Parti populaire européen s'est clairement opposé à l'endettement direct (5) ou à l'assurance chômage européenne et a maintenu de sérieux doutes sur un fonds de dépôt. C'est aussi le cas d'autres gouvernements d'Europe centrale. Le départ de Schauble du gouvernement allemand a peut-être aidé à débloquer, même si finalement sa ligne politique a été affirmée dans l'ensemble. L'assurance chômage n'est pas prise en compte dans la proposition, mais le fonds de dépôts l'est. Cependant, le fonds de dépôts européen pourrait également sombrer si les socialistes allemands - s'ils acceptent de gouverner ou finissent par soutenir la CDU - ne forcent pas la main aux conservateurs au sujet des propositions que l'Allemagne apportera aux institutions européennes.
Les conservateurs allemands seraient d'accord pour un instrument qui contribue à la stabilité fiscale dans le contexte de monnaie unique. Mais à condition de ne pas avoir recours à des transferts intérieurs qui, selon les termes de l'establishment, supposeraient une sorte de redistribution. Car selon eux, cela créerait un risque moral pour des pays peu disciplinés, selon le stéréotype d'Europe centrale.
Ce Fonds monétaire européen (FME), dont l'effet de levier et la capacité de financement seraient importants - jusqu'à 500 millions d'euros - serait soutenu par des garanties des États (qui paie, décide). Il aurait diverses capacités d'octroyer des prêts à des pays à risque bancaire systémique et serait en mesure de les discipliner pour assurer une politique d'austérité conforme à l'esprit du pacte de stabilité et de croissance. La logique de ce pacte, qui fait déjà partie des traités, n'aurait donc pas un statut intergouvernemental, mais une plus grande capacité d'obligation législative. Au-delà de sa conception préjudiciable, il s'agit maintenant d'appliquer plus efficacement les politiques d'austérité, considérées comme irrégulières ou ne disposant pas d'assez d'efforts réalisés. Le FME serait le mécanisme pour les appliquer.
Les propositions de la Commission européenne
La Comission européenne a proposé une " feuille de route pour l'approfondissement de l'union économique et monétaire », qui donne un développement et une continuité de l'agenda du Rapport des cinq présidents, pour faciliter le pacte et la réalisation des mesures, en les appliquant avant 2025. Les propositions de réforme de la zone euro font partie d'un programme de travail qui culminera lors de la réunion des chefs d'État et de gouvernement de juin 2018.
● La première et la plus célèbre proposition est la création d'un Fonds monétaire européen, qui serait ancré dans le cadre juridique des traités et qui serait construit sur la base du Mécanisme européen de stabilité (MES) qui existe déjà. Le FME aidera les États membres dans des situations de difficultés financières. Il s'agirait également d'un mécanisme de soutien au Fonds unique de résolution bancaire, qui pourrait être doté de 55 milliards d'euros en 2023 et agirait en tant que prêteur en dernier ressort pour faciliter l'assainissement des banques insolvables. Cela ne signifiera pas une augmentation supplémentaire des efforts financiers, mais profitera plutôt des ressources du MES. En tant qu'instrument financier, il est doté de garanties publiques fournies par les États membres pour soutenir l'émission d'obligations avec la capacité financière de créditer.
● Il est donc proposé que cet instrument budgétaire pour la zone euro serve à soutenir les États membres dans leurs réformes structurelles, pour ceux qui sont en cours d'accès à l'euro ou pour soutenir l'Union bancaire, et comme mécanisme stabilisateur des investissements en cas de crises conjoncturelles.
● Le paquet de réformes propose une conversion partielle, au moins 6 % en tant que réserve, des Fonds européens structurels et d'investissement, établissant des règles communes applicables aux Fonds de développement régional, au Fonds social européen et au Fonds agricole européen pour le développement rural, en les coordonnant pour soutenir les réformes structurelles dans l'esprit du Semestre européen, c'est-à-dire les politiques sujettes à l'ajustement structurel. Le programme de soutien aux réformes structurelles pour 2019 et 2020 sera étendu à près de 223 millions d'euros, soit presque le double.
● La Commission propose dans ce sens un " instrument de stabilisation budgétaire ». L'idée est qu'on peut soutenir les pays en crise et avec peu de marge pour maintenir les investissements. Cet instrument offrirait des prêts ou des garanties avec des fonds budgétaires communautaires ou à travers le futur Fonds monétaire européen, mais seulement pour les pays qui ne dépassent pas le déficit public habituel de 3 %.
● Un ministre européen de l'Économie et des Finances est proposé dans les instances dirigeantes, qui serait également vice-président de la Commission et président de l'Eurogroupe, véritable gouvernement économique de l'Europe, désormais régi par les traités européens.
Conclusions…
En réorganisant les ressources et les instruments institutionnels préexistants, la gouvernance économique de l'UE est de nouveau confiée à des instruments financiers sophistiqués (6). Le FME est un mécanisme qui renforce la capacité financière des institutions européennes, mais en échange d'imposer une discipline fiscale tout en offrant un moyen très puissant de socialisation des dettes. Le FME représenterait, en somme, un fouet financier qui vise à nous gouverner.
Jusqu'à récemment, les mécanismes d'ajustement des revenus et des dépenses, ainsi que la répartition de l'effort budgétaire ou des dépenses publiques, expliquaient la conversion de l'énorme dette privée en publique. Maintenant, comme on l'a vu dans le cas grec, ce sont les institutions européennes qui promeuvent un fonds avec un mécanisme qui charge les contribuables effectifs des efforts et des risques, puisque les garanties sont des fonds nourris par des ressources publiques. Ainsi, un instrument qui, après tout, est destiné à être un pare-feu et à être utilisé pour une crise bancaire systémique, est doté de ressources publiques, sous forme de garanties et d'avals.
Autrement dit, si un fonds est prêté à un État, il servira de médiateur pour favoriser la restructuration du système bancaire, que les actionnaires ou créanciers supporteront partiellement (8 % des engagements), mais éventuellement pourra exiger une contribution et une perte publique supplémentaires. Bien que le contribuable moyen (principalement le monde du travail) souffre de quatre côtés :
• les garanties et les avals sont publics - et perdus en cas d'échec des opérations - et proviennent principalement de leur contribution fiscale ;
• il peut y avoir des coûts de sauvetage publics ;
• les politiques publiques auxquelles le pays sera contraint seront sous le signe des politiques d'ajustement dans le domaine des salaires, des droits sociaux et des dépenses publiques, des privatisations, etc. ;
• et l'État demandant le prêt contractera une dette avec des intérêts qui devront également être honorés.
En cas de crise d'insolvabilité bancaire, l'Union bancaire prévoit de commencer par des mesures de renflouement, c'est-à-dire que la crise d'une banque sera imputée aux actionnaires et aux créanciers. Cela arrivera sûrement d'abord dans les périphéries, la banque italienne pouvant être le premier cas. Le modèle prévu par les institutions européennes prédit qu'il s'agirait de situations ponctuelles. Il y a des fondements raisonnables à moyen terme pour penser que son impact pourrait être plus étendu et plus sérieux, mais cette analyse nécessiterait un autre article.
Ce mécanisme de restructuration bancaire dans la périphérie fournirait un instrument, en fin de compte, pour d'éventuelles crises bancaires systémiques de plus grande ampleur. C'est-à-dire qu'il facilite la restructuration bancaire à la périphérie, il est doté d'un instrument pour discipliner des pays entiers, et il pourrait couvrir les risques d'une crise de solvabilité bancaire au centre de l'Europe, à la charge des citoyens. C'est leur " stabilité bien connue de la zone euro », équivalente à la stabilité du système bancaire.
… et alternatives
Une politique alternative possible consisterait à combiner deux mécanismes qui impliquent simultanément la redistribution et la promotion d'un plan d'investissement socio-écologique capable de nous faire évoluer vers un modèle productif basé sur les énergies renouvelables et minimisant l'utilisation de matières premières et de combustibles fossiles pour satisfaire correctement les besoins sociaux.
Le premier serait d'avoir un budget alternatif, mieux doté en revenus, qui devrait progressivement atteindre au moins 8 % du PNB communautaire (une base pour minimiser les énormes échecs d'une économie de marché), avec un régime fiscal progressif, soutenu par la capacité économique des pays, avec des contributions progressives en fonction de leur production, et avec de nouvelles taxes principalement prélevées sur les bénéfices des entreprises et la richesse des grandes fortunes, ou avec les taxes et les impôts sur les transactions financières à court terme, et la poursuite de l'évasion fiscale, qui implique la condition préalable d'une harmonisation fiscale à la hausse, en commençant par des taux minimaux effectifs substantiels.
Cela doit s'accompagner de mécanismes de redistribution des dépenses et d'une dotation importante en investissements visant à modifier le modèle productif et la création d'emplois, en donnant la priorité aux tâches liées à la transition écologique. Deuxièmement, et de manière complémentaire (bien sûr pas en premier lieu, comme le prétendent les forces conservatrices), un mécanisme de financement mutualisé (7), capable de financer un investissement public dans des segments socialement nécessaires et dans des activités écologiquement durables et qui soit également un véhicule de redistribution démocratique. La question que nous posons est de savoir si une telle chose entre dans les institutions actuelles, étant donné la condition de blocage représentée par la règle de l'unanimité et la coalition des pays qui dominent l'Eurogroupe et le Conseil, dans un cadre institutionnel et des traités qui consacrent les politiques d'austérité, sans connotation pour sa modification. ■
10 janvier 2018
* Daniel Albarracín, économiste, militant d'Anticapitalistas (section de la IVe Internationale dans l'État espagnol) est membre du Secrétariat européen de Podemos. Cet article a d'abord été publié le 22 janvier 2018 par la revue Viento Sur (http://www.vientosur.info). Traduit de l'espagnol par JM (depuis, une autre traduction française a été publié par la revue électronique suisse À l'Encontre : http://alencontre.org).
2. Tariq Ali, The Extreme Centre - A Warning, Verso 2015 (en traduction espagnole : El extremo centro. Alianza Editorial).
3. Michel Husson, " Économie politique du "système-euro" », Inprecor n° 585/586 d'août-septembre 2012 (en ligne : http://hussonet.free.fr/eceurow.pdf).
4. Les libéraux allemands voulaient appliquer une austérité aussi sévère que celle qu'avait prévue l'ancien ministre des Finances, Schauble. Cependant, tout cela sans admettre un fonds qui engagerait les pays les plus forts à mettre plus d'argent en garantie, laissant libre cours aux mécanismes d'ajustement automatique du marché, c'est-à-dire sans mécanisme financier macroéconomique comme le FME.
5. Bien que la disposition d'avals ou de garanties soit une forme de prise en charge d'une dette potentielle, car ils assument le risque encouru lors de l'émission d'obligations qui dotent le fonds de sa capacité financière. Ces avals et garanties socialiseraient les pertes donnant une couverture à la privatisation des bénéfices des investisseurs.
6. Parmi ceux-ci figureraient le Plan d'investissement stratégique, le Plan d'investissements extérieurs, les multiples Fonds fiduciaires, ou ce qui était déjà le mécanisme européen de stabilité et qui ferait désormais partie du Fonds monétaire européen. Tous reposent sur des formules de financement basées sur des prêts d'un fonds alimenté par des émissions obligataires et achetées par des investisseurs privés bénéficiant de garanties publiques. Au contraire d'un budget public classique, ce fonds ne se nourrit pas des impôts pour tout de suite disposer des ressources depuis la dépense ou l'investissement public direct, mais fonctionne comme un mécanisme d'emprunt.
7. L'idée de la mutualisation de la dette n'est pas nouvelle et la gauche l'a défendue, mais avec un objectif très différent de celui de socialiser les dettes privées aux frais de la population. Au contraire, l'idée était plutôt de fournir des ressources financières pour faire face aux cycles, faciliter les mécanismes de redistribution et alléger la dette dans certains pays en comptant sur la solidarité des autres, tout en se dotant d'un mécanisme du financement public de l'investissement. Cette proposition, cohérente et viable, est non seulement inadmissible dans le cadre des traités et de l'architecture de gouvernance de l'UE, mais elle semble irréalisable pour la structure politique prévue, qui implique un bouclier opposé à toute réforme progressiste. Elle fait également face à l'opposition obstinée des élites transnationales et des gouvernements d'Europe centrale, qui, de plus, comptent sur la soumission des classes dirigeantes des semi-périphéries et de la majorité de leurs gouvernements.
