La politique de santé de l'Union européenne
Santé, domaine national ?
La santé est théoriquement peu concernée dans le traité de Lisbonne :
► Elle ne figure pas dans les compétences exclusives ;
► Elle figure sous des aspects très généraux dans les compétences partagées avec les États :
► l'article 4-2-k : " Les compétences partagées entre l'Union et les États membres s'appliquent aux (…) enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité ;
► l'article 168 du TFUE précise des objectifs généraux mais laisse la mise en œuvre aux États : " L'action de l'Union, qui complète les politiques nationales, porte sur l'amélioration de la santé publique et la prévention des maladies et des affections humaines et des causes de danger pour la santé physique et mentale (…). L'action de l'Union est menée dans le respect des responsabilités des États membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, ainsi que l'organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux. Les responsabilités des États membres incluent la gestion de services de santé et de soins médicaux, ainsi que l'allocation des ressources qui leur sont affectées »
C'est pourquoi on entend souvent dire que la santé est du domaine national.
La Commission européenne a dit la même chose à la délégation du Réseau européen contre la privatisation et la commercialisation de la santé et de la protection sociale, qu'elle a reçue le 14 mars 2013. Mais il y a une forte contradiction : si la santé relève uniquement du domaine national pourquoi a-t-elle demandé qu'on lui communique nos revendications précises ?
Théoriquement l'UE est " indifférente » à la propriété : le traité de Lisbonne ne demande nulle part la privatisation, la marchandisation de la santé, ni d'ailleurs d'aucun service public.
Et pourtant vingt ans après le traité de Maastricht on constate dans tous les secteurs et tous les pays le chemin parcouru dans la privatisation, la marchandisation de tous les services publics. Comment l'expliquer ?
Le véritable rôle de l'Union européenne
En réalité l'Union européenne influence la politique de santé, de protection sociale, de plus en plus directement.
1. L'UE a tout un arsenal pour agir : le concept d'achèvement du marché intérieur dans un cadre de concurrence implique à terme que toute différence nationale s'estompe, la privatisation est généralisée à l'exception d'un socle minimal. Mais les résistances dans tous les pays freinent considérablement le processus.
La " compétitivité », j'y reviendrai, est également destructrice.
Les exigences budgétaires — qui incluent la santé, la protection sociale — contribuent puissamment à la fois à réduire l'accès aux soins, à le rationner et à ouvrir le " marché » au privé…
La politique de santé, comme de tous les services publics, est cadrée par les très importants Conseils européens, la Commission européenne (qui a l'initiative des lois), les Pactes, Traités, directives, règlements, la stratégie 2020...
C'est pourquoi la Commission n'est pas fondée à se dégager de sa responsabilité sur les gouvernements nationaux, ni les gouvernements sur " l'Europe ». C'est une coresponsabilité. Par exemple : 2 pays (le Royaume Uni et la République tchèque) pour des raisons qui leur appartiennent ont refusé le Pacte budgétaire européen (dont le nom officiel est le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance — TSCG), donc c'est possible.
Notons également la pression, sinon le chantage, des marchés financiers, des agences de notation, de la BCE, OCDE, Banque mondiale, FMI… De plus en plus de pays sont sous tutelle.
2. Quelques textes européens concernant directement la santé :
► Selon le Pacte pour l'euro plus, la " viabilité des retraites, des soins de santé et des prestations sociales » est à lier " au niveau d'endettement ».
Si je peux me permettre un conseil, c'est d'apprendre par cœur le Pacte pour l'euro plus. Il contient l'ensemble des politiques antisociales mises en œuvre, y compris la réforme du Code du travail en cours de discussion en France (ANI).
► Le Pacte budgétaire (TSCG) demande de revenir rapidement à 0,5 % de déficit public ainsi qu'à 60 % de dette sur PIB en 20 ans Il met donc la pression à court terme et à long terme, 20 ans c'est une génération !
Remarque : les déficits au sens de l'Union européenne incluent l'État, les collectivités territoriales et les " administrations de protection sociale ».
► La recherche de " compétitivité », ce qui pour l'UE implique la baisse du " coût » du travail, donc réduit les cotisations sociales et les impôts.
Remarques :
— En France les cotisations sociales qui alimentent la Sécurité Sociale font partie du salaire (système bismarckien). Depuis 1992 au nom de la " compétitivité » de plus en plus invoquée comme prétexte, tous les gouvernements augmentent les exonérations de cotisations sociales patronales.
— Dans les pays pour lesquels la protection sociale est financée par l'impôt (système beveridgien) la concurrence fiscale et la baisse des budgets aboutit au même résultat : on constate d'ailleurs à chaque réunion du Réseau qu'aucun pays, quel que soit son principe de financement, n'est épargné.
► " L'achèvement du marché intérieur » est au cœur du traité de Lisbonne :
Article 26 du TFUE : " Le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée (…). Le Conseil, sur proposition de la Commission, définit les orientations (…) ». C'est bien une coresponsabilité.
En 2007 la Commission européenne définissait ainsi les " Services d'intérêt économique général » (SIEG) : " la fourniture et l'organisation de ces services sont soumises aux règles du marché intérieur et de la concurrence du traité CE, puisque les activités correspondantes sont de nature économique. » (1). Dans un Guide relatif à l'application aux SIEG des règles de l'UE de 2010, la Commission européenne développait cette conception : " Toute activité consistant à l'offre des biens et/ou des services sur un marché donné est une activité économique au sens des règles de concurrence. Dans ce contexte, le fait que l'activité concernée soit qualifiée de "sociale" ou qu'elle soit exercée par un acteur sans but lucratif (sur les acteurs à but non lucratif voir réponse à la question 3.1.6) n'est pas en soi suffisante pour échapper à la qualification d'activité économique. Exemples d'activités considérées comme économiques dans des décisions passées de la Commission et des arrêts de la Cour : l'activité de placement exercée par des offices publics pour l'emploi. Des régimes d'assurance facultatifs fonctionnant selon le principe de capitalisation, même dans le cas où ils sont dirigés par des organismes sans but lucratif ; par principe de capitalisation on entend que les prestations d'assurance dépendent uniquement du niveau des cotisations payées par les bénéficiaires et des résultats financiers des investissements réalisés. Les services de transport d'urgence et de transports de malades. (…) Des services médicaux dispensés dans un cadre hospitalier ou en dehors de ce cadre. » (2) Les services de santé sont ainsi de plus en plus concernés.
► Après le " 6 pack » (3), le " 2 pack » (4) qui vient d'être adopté donne des moyens de pression très accrus à la Commission européenne sur tous les budgets, y compris la Sécurité Sociale. Il s'agit de règlements d'application immédiate dans les législations nationales que les parlements nationaux soient d'accord ou non. Les discussions budgétaires ont déjà commencé pour 2014 dans le cadre du semestre européen.
► Parmi les institutions qui font pression, le FMI (comme l'ensemble de la troïka) demande à la France : d'" accroître la concurrence dans le secteur des services » et de " réduire les dépenses publiques à tous les niveaux (État, collectivités locales et administrations de sécurité sociale), réduire les cotisations sociales patronales, soutenir la modération salariale. »
En guise de conclusion
► Pour des raisons politiques évidentes le rationnement des soins et la marchandisation ne sont jamais exigés explicitement. Mais un réseau de contraintes y conduit. Notamment les coupes budgétaires, l'achèvement du marché intérieur par la concurrence, entraînent progressivement la généralisation de la privatisation, de la marchandisation, à l'exception d'un socle, d'un panier de soins minimum (service universel), proche de celui des États-Unis.
► Il s'agit bien de rationnement : la conception du patronat européen est un socle minimal financé par l'impôt et le reste par des assurances complémentaires. Les mutuelles ont beaucoup évolué depuis la directive de 1992 et suivantes : j'ai reçu récemment une publicité dont le tarif mensuel varie de 20 à 240 € par mois. On est bien dans l'inégalité contrairement à notre Sécurité Sociale.
► Un mot sur la concurrence privé-public dont on a parlé tout à l'heure. D'une part, la concurrence pervertit le service public en lui donnant l'objectif d'être compétitif au lieu de servir l'intérêt général au mieux, d'autre part elle est plus coûteuse : par exemple dans tous les pays où on a privatisé l'électricité, les tarifs ont augmenté de 30 % ou 40 %. Les partenariats public-privé sont une ruine pour les finances publiques. On connaît le désastre budgétaire et en qualité des États-Unis
* La politique de santé de l'Union européenne est synthétisée dans " Le Livre banc — Une stratégie pour des retraites adéquates, sûres et viables » dont le début concerne toute la protection sociale : " Les réformes de la sécurité sociale (…) ont bien progressé dans plusieurs pays, dernièrement en République tchèque, en Grèce, en Espagne et en Italie (…) Il est toutefois nécessaire que des mesures supplémentaires soient prises, sans attendre » (5).
On voit où cela a mené la Grèce, qui aujourd'hui en appelle à la solidarité internationale… ■
Bruxelles, le 15 mars 2013
* Jean-Claude Chailley est militant de Résistance Sociale / Convergence de défense et Développement des Services Publics (France). Nous reproduisons son intervention, faite au nom de la délégation française, à la conférence du Réseau européen contre la privatisation et la commercialisation de la santé et de la protection sociale tenue à Bruxelles le 15 mars 2013.
2. Commission européenne, Bruxelles, 7.12.2010, SEC(2010) 1545 final : http://ec.europa.eu/services_general_interest/docs/guide_eu_rules_procu…
3. On appelle " six pack » un ensemble de cinq règlements et d'une directive, visant " le renforcement de la gouvernance économique de l'UE » entrés en vigueur le 13 décembre 2011. Ce paquet prévoit entre autres des sanctions financières en cas de dette publique ou de déficit budgétaire jugés excessifs et de les obliger à limiter leurs dépenses publiques par décisions prises à majorité qualifiée du Conseil européen.
4. Le Parlement européen adopté le 12 mars 2013 deux textes renforçant le contrôle de l'UE sur les budgets des États membres. Le premier renforce les pouvoirs européens de tutelle sur les pays en grave déséquilibre financier, disposant qu'un pays pourra être placé d'autorité (après un vote à la majorité qualifiée des Etats membres) sous une surveillance renforcée et être sommé de faire appel aux fonds de secours de la zone euro. Le second règlement permet à la Commission européenne d'exiger une révision du projet du budget, qui doit lui être communiqué avant le 15 octobre, avant même son examen au parlement national.
5. " Le Livre banc — Une stratégie pour des retraites adéquates, sûres et viables », p. 10 : http://www.ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=7341&langId=fr
